作者 I熊承刚 周春芳
湖北省武汉市江汉区社会福利院
2016年底，国务院办公厅印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》文件，对处于转型期的公办养老机构的改革指明了方向。
近几年，我国养老服务业快速发展中，出现了一些新的变化：“三无”、 “五保户”老人逐年减少，老年群体中多层次、多样化的服务需求日益增加，随着社会资本进入养老服务业，养老行业呈现出多元发展的格局。
在这种大背景下，社会上、行业内出现了一些不同的声音，作为民政工作者、公办养老机构的实务工作者，我们认为：对公办养老机构的历史地位和作用给予正面评价十分重要，为改革提供政策支持十分重要，现行管理体制转变工作方式，为养老机构营造良好的改革创新环境十分重要。
具体意见如下：
一、对公办养老机构的历史地位和作用应给予正面评价
（一）承担历史责任，为特殊群体解难。
党和国家历来高度重视养老事业。解放后，作为民政部门直属的公办养老机构（福利院、敬老院、光荣院等）一直承担着孤寡老人、城市 “三无” 老人、农村 “五保户” 老人以及残疾、孤儿的赡养与教育，通过自己日复一日，月复一月，年复一年的辛勤劳动，让这些穷困群众、孤苦伶仃的老人及孤儿等特殊困难群体，切身感受到党和政府的温暖，体味到社会主义制度的优越性。
改革开放以来，在社会资本、民营企业未进入养老市场的空白期，在没有增加编制和经费情况下，公办养老机构又接受了部分社会低收入困难家庭老人和社会自费代养老人的养老服务任务，为老人的亲属尽孝，为下岗职工、大学生提供就业岗位，较好地发挥了 “为特殊群体解难” 的功能；同时也为养老服务由计划经济向市场经济转型做出了积极探索。
正是这样的角色定位，公办养老机构在养老服务业发展中起到了先锋队、主力军的作用。
（二）爱心奉献，打造养老服务品牌。
在长期的工作中，几代民政福利人涌现出不少管理型人才、技能型人才以及劳模型员工，形成了一支有职业素养、有管理经验、有服务技能的养老服务团队。现在许多国家品牌企业、民营企业、合资企业进入养老市场，首先从公办养老机构中高薪聘请管理人才和管理团队，充分说明其品牌、声誉和含金量。
（三）成功经验，值得探索剖析。
就以（笔者长期参与经营管理的）湖北省武汉市江汉区社会福利院为例，多年来探索公办养老机构的改革，取得了一定的成效。该院占地面积约2.8万平方米，养老床位数约800余张（失能、半失能老人入住率达75%以上），员工总数340人，财政仅拨款编制21人的人员经费。实行 “一套班子、三块牌子” 的管理方式，即江汉区社会福利院、江汉区老年公寓、武汉市福惠医院。
根据2009年武汉市江汉区政府有关文件精神，运作模式采取 “一院双制” ，即新老年公寓按照民营机构的运行方式实行市场化运作，老公寓保持公办养老机构事业单位管理方式。既发挥 “兜底” 保障功能，代养 “三无” 老人和低收入群体，同时还通过市场化运作，满足社会不同层次的养老需求。
收费项目与价格既有政府指导价，也参照民营养老院的随行定价；员工类别既有公益一类的财政拨款人员，同时还有合同制聘用人员，两种体制人员 “打通” 使用。绩效考核方式按照管理类别、岗位分工的不同进行考核兑现。还通过市场运行手段，采取 “‘老人’老办法，‘新人’新办法” 进行调控，用新价格收费补贴老价格的老人。
“一院双制”的运行模式，成功地实现了公办养老机构 “兜底” 与社会化运营互相依托、并行不悖的发展，较好地解决了公办机制不活，人浮于事、效率偏低的弊端，让改革的 “红利” 惠及入住老人和员工。
江汉区社会福利院几年来改革实践的探索取得的成效，被地方政府总结为 “江汉模式” 予以推广。
二、改革探索中存在的问题
（一）双轨并行，矛盾凸显。
公办养老机构大多数是民政部门领导的事业单位，其人员构成大致由两部分组成，一是有编制享受财政拨款的员工；二是靠床位收费的合同聘用制员工。据了解，公办养老机构有编制的员工，仅占员工总数的10%～40%，有的甚至低于10%。政府部门多年来严格把关，人员编制只减不增，人员经费逐渐减少，项目经费按需调整。
因此，公办养老机构大都是既要承担政府社会职能、还要面向市场竞争做好服务创收。运营好的公办养老机构，聘用员工工资高于财政拨款人员，运营差的机构，聘用员工工资低于财政拨款人员；同是改革单位员工，同在加班，合同聘用制人员加班可发加班工资，而事业编制员工则不行，否则就违反事业单位的财务规定。
正是这 “一低一高” ，工资待遇和奖惩办法 “双轨并行” ，严重影响和制约了公办养老机构职工的积极性，导致管理难度大，向心力不足，改革的紧迫性日益突显。
（二）现行管理方式使改革创新举步维艰。
实践中，我们看到有的机构率先而为，以敢于创新的勇气，在管理体制运行机制方面进行改革，取得了显著的成效。
他们的改革做到了三个有利：一是有利于提高服务质量，提升服务水平，使入住老年人活出高质量、挺起精气神；二是有利于提高和改善员工工资、福利待遇，调动员工的积极性，优化员工结构，稳定员工队伍；三是有利于扩充资金来源，确保国有资产的保值增值。
他们的改革也受到地方党委、政府及主管部门的充分肯定，但有些政府管理机构在履行职责过程中，对行业特点和出台的改革政策了解不足，只按事业单位的相关规定考量，对改革单位部分采取企业化运作的方法表示质疑，让改革创新的机构如履薄冰，左右为难，无所适从。
我们还看到，现行管理体制对公办机构作为事业单位管理，审批流程长且复杂、时间久，对公办养老机构在保证公益性前提下实行企业化运作的新情况，缺乏政策支持研究。
如所有拨款及收入资金流全部进入国库支付中心，资金待审批流程长，程序复杂，很难适应机构的服务管理需求。如工作中新进来的老人需要添置相关物品、设备坏了需快速维修，都要报批，要按政府采购程序走，审批后还要进入财政部门分管科室、采购中心、支付中心进行审核、批复后方能执行，时间长、流程复杂，从而影响了服务质量，减少了床位使用率。
三、要为深化改革加大政策支持力度
公办养老机构改革覆盖面广、政策性强，涉及到群众的切身利益，备受关注。因而需要营造良好的舆论环境和社会环境，需要各级相关政府部门给予高度重视和指导帮助。具体建议如下：
（一）顶层设计，因势利导。
公办养老机构改革的重要前提，是尊重历史现状，可以结合各级地方政府正在进行的行政机关事业单位人员工资进社保的改革，承认和尊重公办养老机构财政拨款人员和正式职工的实际身份情况，按照现行身份确认他们进入社保的待遇，将 “五险一金” 分享个人，其余工资总项划拨到机构，由机构打破财政拨款和聘用员工的身份，按照人员岗位及绩效目标考核情况进行分配，逐步过渡到企业管理模式。
目前国家对公办机构改革已出台相关政策，但在执行中有很多具体问题，建议政府主管部门对公办机构的改革进行专项调研，根据改革需求研究支持方式：
一是政府购买服务，通过床位入住率、老人护理级别、机构评定等级、护理人员岗位、标准化管理情况进行补贴和奖励。
二是对近几年出现的 “养医融合” 和 “医养结合” 模式的公办养老、医疗机构要在鼓励发展的基础上，做好护理院、康复院、临终关怀机构的科学核定，应尽快建立相关标准，因势利导，强化管理。
三是对 “养医结合” 中的诸如养老机构医院、社区医院定额低、住院周期短等问题，积极想办法，政策扶持，增加时间与报销比例。面向养老机构远程医疗政策试点的机构，通过敢创新、接地气的政策支持，探索互联网+养老+医疗的特色，使机构、社区老人通过网络平台整合资源，实现让老年人足不出户健康查体、患病治疗有绿色通道、医护水平通过上门巡诊指导，网上会诊科学规范的效果，切实提升老年学科医护水平，达到 “授人以鱼，不如授之以渔” 的目的。
四是在养老机构标准化试点推进中，通过试点机构总结经验，找出硬件和软件的缺项，督导逐步改进完善；各级民政部门也应创新思维、减负放权，发挥好行业协会的作用：积极推荐有品牌、有特色的养老机构参与试点、循序推进，在全国加快推广试点机构经验，以点带面，逐步全面铺开，使养老服务学有标准，建有规范，管有制度；并创新建立一整套标准化的养老机构监管体系，通过政府部门、社会组织进行第三方评估、考核、奖惩、裁定等系列动态监管体系，进一步规范养老市场；加大购买服务力度，提高养老服务质量。
（二）品牌引路，先行先试。
公办养老机构也应创新机制，尽早转型并轨。公办机构培养了一批养老管理服务人才，有很好的制度和管理经验，改革创新过程中，要引导公办养老机构不吃大锅饭，走向市场、自我循环。
优质品牌的机构可以先行先试，用现有品牌辐射复制，按高、中、低档实行规模化和差异化的服务；政府主管部门要为公办养老机构营造创新环境，促进其提升服务质量，减负增效，淡化姓 “公” 姓 “私” 的争论，发挥好在标准化建设、专业人才队伍建设和优质服务的示范作用，与民营机构互相促进、共同发展。
建议支持优质的公办养老机构以品牌、管理团队来承接地方政府投资新建的公建民营设施，尝试通过 “零租金” 的形式实现 “公办民营” ， 使所有权和经营权分离，达到管办分离的目的。
这样做既可以保证经营管理团队与服务人员的稳定，保证入住老人的服务质量的提升，员工安居乐业，又可以真正实现面向市场、自我造血、规避风险、良性循环，确保国有资产保值增值。对 “兜底” 和困难群体的保障，则通过政府购买服务实现，充分保障其权益。
在长期困惑的人员待遇问题上，要让先行先试者有利可得。公益一类单位中现有财政拨款人员身份，在现有身份不变基础上，按照现行的办法确定人员的编制与经费，现阶段不再进行级别设定，统一进入社保；其他聘用合同制人员按照市场规则运作。愿意放弃事业单位身份的人员，支持优先进入 “公办民营” 的机构，择优使用。
公办养老机构的改革，应根据各地实际情况分类进行，允许公建公营、公建民营、 “一院双制” 、国有企业等多种形式并存，其目的是通过体制的创新，激发其活力，进一步发挥保障和示范辐射作用，促进我国居家、社区和机构养老服务体系建设的共同发展。
四、营造良好环境，宽容纠错
改革毕竟不是一蹴而就的事情，要有一个积累准备的过程，既不能急于求成，又不能仅凭热情仓促上阵，要耐住寂寞，吃透政策，借鉴他人经验，深入调研，事先做好功课，制订切实可行的改革方案和预案，对那些勇于改革创新的公办养老机构，在探索实践中出现的问题，社会要理解包容，不要轻易下结论泼冷水，要给予改正的机会。
主管部门要热情鼓励，使之总结教训，纠正不足，促使他们正确处理好破与立、稳与进等对立统一关系。同时要注意城乡发展不平衡、区域发展不平衡、经济社会发展不平衡带来的差异性，鼓励不同模式改革的出现，统筹好利益关系，真正让发展成果惠及到每个服务对象和员工。
作者介绍
熊承刚，湖北省武汉市江汉区社会福利院书记，民政部养老咨询管理专家，参与国家养老“十三五”规划的建议，参与教育部本科师范生护理专业教材的编写，多次担任国家养老领域各项标准专家评审。熊承刚从事养老管理工作20年，与院长周春芳“双剑合璧”，打造了“江汉模式”，使得江汉区社会福利院成为全国民政标准化示范单位。
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《最好的告别》
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洪颖
资深媒体人
新闻传播学教育背景，曾先后在中国人民大学、清华大学获得新闻传播学学士、硕士学位；20年媒体从业经验，曾先后担任北京电视台新闻记者、编辑、栏目制片人，人民网上海分公司主编，总经理；国家注册心理咨询师，关注老年心理健康问题，曾在养老机构做过深入观察，目前开始从事老年人精神关怀志愿者工作。
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